?

Log in

No account? Create an account

Предыдущее | Следующее



Данные об авторе: Кавешников Николай Юрьевич, кандидат политических наук, заведующий Центром политической интеграции Института Европы РАН и доцент МГИМО(У) МИД РФ. Сфера научных интересов: отношения между Россией и Европейским союзом, энергетическая политика ЕС, институциональные исследования ЕС. Автор более 80 научных работ, включая восемь публикаций в зарубежных изданиях.

Аннотация: В статье анализируются тенденции развития и трансформации различных форм гибкой интеграции в ЕС. Выделены такие тенденции, как переход от case-by-case гибкости к постоянным механизмам, усиление взаимодействия между авангардом и арьергардом, перенос принятия решений на более низкие уровни и экстернализация acquis communautaire. В заключении оценивается значение гибкости для развития ЕС, рассмотрены положительные и отрицательные последствия использования гибкой интеграции.


Эволюция практики гибкой интеграции в ЕС

Одной из стратегических целей Европейского союза было обеспечение однородности его правового пространства. Однако с увеличением числа государств-членов обеспечить это становилось все труднее. В конце 1980-х годов появляется целый ряд теоретических концепций, авторы которых стремились решить одну принципиальную задачу - структурировать различия внутри все более многочисленного и гетерогенного Союза так, чтобы не нанести ущерба динамике интеграции. Особенно актуальной эта задача стала в середине 1990-х годов, - как при ожидаемом увеличении числа государств-членов до 25/28 предотвратить паралич институтов ЕС? Ответ на этот вопрос Евросоюз пытается найти на путях гибкой интеграции.
Термин гибкая интеграция (гибкость, flexibility) используется для описания феномена, который в научной литературе имеет множество названий: Европа разных скоростей, Европа меняющейся геометрии, различающиеся ритмы интеграции, гибкая интеграция, Европа концентрических кругов, Европа à la carte и т.д. Все эти концепции, различаясь в деталях, одинаковы по существу. Все они предусматривают механизмы, позволяющие государствам ЕС, желающим и имеющим возможность, более тесно сотрудничать между собой в рамках существующих институтов ЕС и без помех со стороны их партнеров по Союзу. Иными словами, посредством гибкой интеграции ЕС пытается решить одно из базовых противоречий интеграции – между национальным суверенитетом и полномочиями региональной организации [1, с. 21].
Массив зарубежной научной литературы по проблемам гибкой интеграции достаточно велик. Среди наиболее интересных работ упомянем труды С. Андерсона и Н. Ситтера [2], Ж.-Э. Де Нев [3], Дж.Греви [4], А. Колликера [5] и А. Стубба [6]. Из отечественных исследований представляет интерес проведенный Л. Бабыниной [7] анализ различных теоретических концепций гибкой интеграции. В данной статье исследуются тенденции развития и трансформации различных форм гибкой интеграции.

1. От case-by-case гибкости к постоянным механизмам
Прежде всего следует отметить, что изначальная практика разработки особых, индивидуальных форм гибкости для каждого конкретного случая постепенно сменяется, а скорее – дополняется, разработкой общих механизмов (продвинутое сотрудничество, постоянное структурированное сотрудничество), которые могут быть применены странами авангарда для реализации проектов в различных сферах.
В числе наиболее известных примеров case-by-case гибкости – Шенген, евро, Пространство свободы, безопасности и правосудия (ПСПБ) и существовавший в 1992-1997 гг. специальный режим неучастия Великобритании в социальной политике ЕС. Для всех них характерны очень широкая сфера применения гибкости (практически, это отдельная политика), высокая политическая значимость вопроса и глубокие различия интересов стран-членов. Неудивительно, что в каждом конкретном случае гибкость была ограничена определенными условиями и реализовывалась посредством специальных механизмов.
Но позднее Амстердамский договор учредил механизм продвинутого сотрудничества (ПС), тем самым легитимизировав существование авангарда и превратив гибкость из исключения в правило. С помощью механизма ПС страны ЕС рассчитывали достичь ряда стратегических целей: избежать в будущем блокирования важных решений одной/немногими странами-аутсайдерами; подготовиться к расширению ЕС; предусмотреть механизмы для будущего углубления интеграции в рамках ЭВС; предотвратить возникновение структур более тесного сотрудничества между несколькими государствами вне структур ЕС.
Внешняя политика ЕС также включает значительное число элементов case-by-case гибкости. Это, прежде всего, введенное Амстердамским договором конструктивное воздержание и формализованная Лиссабонским договором практика поручения при реализации совместных действий ЕС. Но и в этой сфере, хотя и чуть позже, чем в остальных, были созданы общие механизмы. Ниццкий договор предусмотрел возможность использования в ОВПБ (но не в ЕПБО) продвинутого сотрудничества. Лиссабонский договор специально для ЕПБО учредил механизм постоянного структурированного сотрудничества (ПСС).
Однако следует отметить, что создание механизма ПС не привело к отказу от case-by-case гибкости. Достаточно вспомнить специальные режимы, предусмотренные Лиссабонским договором для Великобритании, Польши, Чехии и Ирландии при применении Хартии фундаментальных прав.

2. Усиление взаимодействия между авангардом и арьергардом
Вторая тенденция развития гибкости в ЕС выражается в размывании границы между странами авангарда и арьергарда. К примеру, Шенгенские соглашения изначально были подписаны вне рамок ЕС, но затем, после вступления в силу Амстердамского договора, Shengen acquis было интегрировано в acquis communautaire. Позднее Ребекка Адлер-Ниссен [8] убедительно показала, что страны арьергарда активно участвуют в разработке законодательства в сфере ПСБП даже в том случае, когда принимаемые документы не будут иметь для них обязательной силы.
В этой связи очень характерно различие между двумя формами гибкости в ОВПБ: конструктивным воздержанием и сформировавшейся позднее практикой поручения. При конструктивном воздержании аутсайдер не принимает на себя никаких, даже политических, обязательств и лишь не должен препятствовать действиям ЕС. Сама эта конструкция была создана исключительно для того, чтобы облегчить принятие решений в ОВПБ при сохранении принципа единогласия. При использовании механизма поручения все страны ЕС несут политическую ответственность, однако конкретное участие в реализации решения принимает лишь «группа желающих», причем формы участия отдельных стран могут быть самыми разными. Легитимность решения основывается на единогласном принятии решения всеми странами ЕС, эффективность его реализации – на возможностях отдельных стран.
Следует упомянуть и эволюцию механизма ПС. В том, что касается интересов аутсайдеров, Амстердамский договор по сути ограничился лишь декларациями, что ПС может быть использовано только в качестве «последнего средства». Но уже Ниццкий договор создал механизмы, позволяющие гарантировать интересы аутсайдеров: усилена роль Комиссии при учреждении ПС, Комиссия подключена к действиям в рамках учрежденного ПС, на Совет и Комиссию возложена обязанность обеспечивать соответствие действий ПС политике Союза [9]. Таким образом, Комиссия и в меньшей степени Европарламент, участвуя в принятии решений по осуществлению ПС в рамках стандартных процедур и при этом ipso facto защищая общеевропейские интересы, в опосредованной форме интересы представляют аутсайдеров. Кроме того, представители стран-аутсайдеров в рамках Совета и его вспомогательных органов принимают участие в обсуждении всех вопросов, связанных с функционированием ПС (но, естественно не участвуют в голосовании). Наконец, был создан четкий механизм присоединения стран к уже существующему ПС.

3. Перенос принятия решений на более низкие уровни
Традиционно необходимость использовать различные формы гибкости возникала в ходе реформы Договоров и, соответственно, страны ЕС как «хозяева Договоров» решали эти вопросы в ходе межправительственных конференций. Но после того как в Договорах были зафиксированы различные формы гибкости, значительная часть решений была перенесена на уровень институтов ЕС, прежде всего, в Совет министров (ПС, ПСС, конструктивное воздержание, участие Великобритании, Ирландии и Дании в отдельных аспектах Shengen acquis и ПСПБ). Что особенно интересно, в ряде случаев для реализации новых проектов гибкой интеграции не требуется согласия всех стран ЕС, т.е. авангард вправе идти вперед даже при наличии возражений со стороны некоторых стран арьергарда. Более того, текущие решения стали предметом судебного контроля.
Хорошим примером этой тенденции является эволюция процедуры учреждения ПС. Согласно Амстердамскому договору, такое разрешение дает Совет, действуя квалифицированным большинством. Но при этом любое государство «по важным и обоснованным причинам» вправе возразить против проведения голосования, и тогда вопрос передается в Европейский совет, который, в свою очередь действует на основе консенсуса. Именно из-за этой процедуры, по сути являющейся завуалированным правом вето, провалились две попытки учредить ПС, обсуждавшиеся в конце 1990-х начале – 2000-х годов.
Но уже в Ниццком договоре процедура была изменена. По-прежнему по требованию заинтересованного государства можно передать вопрос учреждения ПС на рассмотрение Европейского совета, но после обсуждения на высшем уровне дело вернется в Совет министров, который будет принимать решение квалифицированным большинством.

4. Экстернализация acquis communautaire
Необходимо отметить еще одну особенность гибкой интеграции: отдельные блоки acquis communautaire все активнее используются за пределами Союза, участниками гибкого сотрудничества становятся страны, не являющиеся членами ЕС. Это прежде всего Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария; однако проводимая Евросоюзом стратегия «экспорта» acquis communautaire в соседние страны все более размывает границы ЕС.
Экстернализация acquis communautaire осуществляется через различные международные соглашения. В «ближний круг» друзей ЕС входят Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария. Первые три страны, не являясь членами ЕС, с 1994 г. подключены к Единому внутреннему рынку через Договор о Европейском экономическом пространстве (ЕЭП), что потребовало инкорпорации в законодательство этих стран соответствующей части acquis communautaire. С тех пор большинство принимаемых в ЕС законодательных актов по вопросам первой опоры автоматически распространяли свое действие на три вышеназванные страны. Кроме того, Норвегия и Исландия в начале 2001 г. были допущены в Шенгенское пространство. Особо отметим, что, хотя вновь принимаемое законодательство ЕС по Schengen acquis и «четырем свободам» действует в Норвегии, Исландии и Лихтенштейне, права этих стран при принятии решений ограничены лишь возможностью участвовать в обсуждении.
В весьма специфическом положении находится Швейцария. После её отказа от участия в ЕЭП стороны пошли по пути подписания пакетов секторальных соглашений. Существующий режим взаимоотношений между ЕС и Швейцарией, в отличие от ЕЭП, не предполагает автоматического принятия Швейцарией новых нормативных актов ЕС. Однако на практике все документы ЕС тщательно изучаются швейцарскими властями, и их значительная часть принимается в виде национальных законов, поскольку в противном случае со стороны ЕС могут последовать защитные меры.
Разумеется, адаптация acquis communautaire является основой подготовки стран-кандидатов к членству в ЕС, но это можно рассматривать как переходный период. Что гораздо более интересно, аналогичная стратегия легла в основу Европейской политики соседства (ЕПС). Её суть очень четко сформулировал Председатель Комиссии Романо Проди: Эта концепция предполагает, что страны-соседи «разделят с Союзом все, кроме институтов. Её цель в том, чтобы распространить на регион соседства набор принципов, ценностей и стандартов, которые определяют самую суть Европейского союза» [10]. При этом следует помнить, что ЕПС не подразумевает будущего членства, по крайней мере в обозримой перспективе, и была инициирована Евросоюзом именно как альтернатива членству. Пока что ЕПС не может похвастаться высокой эффективностью, но в долгосрочной перспективе она может привести к существенной экстернализации acquis communautaire.

Заключение
В ближайшем будущем весьма вероятно создание структур ПС в сфере сотрудничества в вопросах правосудия и экономической политики; также практически неизбежно создание ПСС в сфере внешней политики. Часто механизм ПС называют «бумажным тигром», поскольку за более чем десять лет его существования он ни разу не был использован. Действительно, два предложения, обсуждавшихся в конце 1990-х начале – 2000-х годов, были заблокированы, поскольку тогда существовало право вето при учреждении ПС. Однако в 2010 г., после очередного провала попытки принять регламент о подсудности дел о разводах между гражданами разной национальности, этот документ был принят в формате продвинутого сотрудничества [11], подробнее об этих событиях см. статью С. Пиерса [12]. Это лишь «первая ласточка», – усложнение поиска консенсуса в ЕС-27 рано или поздно приведет к активному использованию механизма продвинутого сотрудничества.
Развитие в ЕС механизмов гибкости – процесс неоднозначный, он влечет за собой как положительные, так и отрицательные последствия. Гибкая интеграция – единственное средство сохранить динамизм развития ЕС. Она дает средство управлять Евросоюзом в условиях растущей среди государств-членов гетерогенности политических интересов, способности и желания развивать новые политики. В её рамках будут опробованы новые формы взаимодействия и институциональные практики, которые, при положительном результате, будут распространяться на все государства-члены.
Однако бесплатных пирожных не бывает; гибкость чревата серьезными проблемами. Прежде всего, аутсайдеры столкнутся с крайне сложной задачей погони за быстро продвигающимся вперед авангардом. Учитывая, что именно авангард будет опробовать новые формы углубления интеграции, а затем предлагать их в качестве основных направлений эволюции ЕС-27, очевидно, что значительная часть новых членов будет de facto устранена от принятия принципиальных решений. Такая ситуация грозит ростом недовольства среди аутсайдеров, прежде всего среди новых членов.
Развитие гибкой интеграции усложнит процесс принятия решений, ослабив стимул к поиску компромиссов. Ранее все государства-члены ясно понимали, что интеграция – это не только выгоды и приобретения, но и необходимость идти на жертвы. В возникающей «Европе изменяемой геометрии» готовность идти на жертвы, а также чувство взаимной солидарности могут существенно ослабеть, «при злоупотреблении продвинутым сотрудничеством существует риск подвергнуть опасности понятия единой судьбы и солидарности сообщества, которые составляют неотъемлемую часть коммунитарной философии» [13, p. 514].
И, наконец, очевидно, что никакие органы не в состоянии эффективно управлять системой, правовое пространство которой в значительной мере фрагментировано как пространственно, так и по вертикальным уровням управления, а основу составляют динамичные, взаимно пересекающиеся группы стран, объединенные по признаку единообразного регулирования отдельных сфер компетенции. Да и существующее «не очень твердое» европейское ядро (зона евро) после расширения ЕС если и не оказалось в меньшинстве, то утратило абсолютное доминирование, – если раньше в еврозону входили целых 12 стран ЕС, то теперь в нее входят лишь 16 государств-членов.
Однако альтернативой развитию гибкости стала бы стагнация интеграционного процесса. Гибкая интеграция будет тем более приемлемой для населения отдельных стран ЕС, чем дольше политики будут «не в состоянии создать в Европейском союзе реальную демократию» [14, p. 407]. Вино откупорено, пришло время его пить, – Европейскому союзу нужно учиться жить в условиях гибкой интеграции.

Литература

1. Европейская интеграция. / Под. ред. О.В. Буториной. М, 2011.
2. Andersen S.S., Sitter N. Differentiated Integration: What is It and How Much Can the EU Accommodate? // Journal of European Integration. Vol. 28. No. 4. September 2006. P. 313–330.
3. De Neve J.-E. The European Onion? How Differentiated Integration is Reshaping the EU // Journal of European Integration. Vol. 29. No. 4. September 2007. P. 503–521.
4. Grevi G. Flexible Means to Further Integration. EPS Working Paper № 9. April 2004.
5. Kölliker A. Bringing Together or Driving Apart the Union? Towards a Theory of Differentiated Integration // West European Politics. Vol. 24. No. 4. October 2001. P. 125-151.
6. Stubb A. Negotiating Flexibility in the European Union. Basingtoke, Palgrave, 2002.
7. Бабынина Л. Гибкая интеграция в ЕС: классификация и проблема институционализации // Мировая экономика и международные отношения. 2010. № 6. C. 31-67.
8. Adler-Nissen R. Behind the Scenes of Differentiated Integration: Circumventing National Opt-Outs in Justice and Home Affairs // Journal of European Public Policy. Vol. 16. No 1. January 2009. P. 62–80.
9. Rodrigues S. Le Traite de Nice et les cooperations renforcees au sein de l’Union europeenne // Revue du Marche commun et de l’Union europeenne. № 444. Janvier 2001. P. 11-16.
10. Prodi Romano A Wider Europe - A Proximity Policy as the Key to Stability. Speech at the Sixth ECSA-World Conference. Brussels, 5-6 December 2002. SPEECH/02/619.
11. Council Decision 2010/405/EU of 12 July 2010 authorising enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation.
12. Peers S. Divorce, European Style: The First Authorization of Enhanced Cooperation // European Constitutional Law Review. № 6. 2010. P. 339–358.
13. Cloos J. Les coopération renforcées // Revue du Marché commun et de l’Union européenne. № 441. Septembre 2000. P. 513-517.
14. Andriessen F. Reflections on a New European Architecture // EU Enlargement. The Constitutional Impact at EU and National Level / Ed. by Kellermann A. E., Zwaan J. W. de, Czuczai J. Hague, 2001. P. 392-408.

Информация

image_of_russia
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИМИДЖ РОССИИ
Новые сообщения

Из каких стран нас читают

free counters
(с 25.10.08)

Последний месяц

Октябрь 2019
Вс Пн Вт Ср Чт Пт Сб
  12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
2728293031  
Разработано LiveJournal.com
Designed by Lilia Ahner